五、开发利用土地资源对策
1.切实保护现有耕地
针对耕地不断缩减、人地矛盾日趋尖锐的情况，必须大力宣传认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，应用法律和经济手段，全面推进耕地的保护、开发和整治。为了加强土地法制建设，深化土地管理体制改革，加大对耕地保护执法力度，坚决制止乱占耕地行为，全国人大常委会在80年代先后审议颁发了《中 华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》，完善了其农田保护制度，全国划定了基本农田保护区，建立了耕地保护的制约和奖惩机制。1997年5月18日中共中央、国务院又发出“进一步加强土地管理，切实保护耕地”的通知，要求加强土地的宏观管理，进一步严格建设用地的审批管理，严格控制城市建设用地规模，加强农村集体土地的管理，加强对国有土地资产的管理，加强土地管理的执法监督检查，加强土地管理工作的组织领导。这些法制措施，已起到了一定作用，还应不断深入宣传，切实保护好耕地。
2.实现耕地总量动态平衡
保证耕地尽可能少减，并设法增加，是一项艰巨的任务，但这是实行社会经济持续发展的要求。
解决耕地不足的办法不外乎外延性开发，即开荒扩大耕地，和内涵式挖掘潜力。如上所述，中国的耕地后备资源不多，因而就不可能主要依靠扩耕来增产粮食，而主要应在切实保护既有耕地的基础上，致力于充分挖掘土地潜力，即将利用土地资源的方式由粗放型转化为集约型。据国家土地管理局《全国土地利用总体规划研究》汇集1980年典型调查资料，开垦1亩荒地的投资，最少的是东北沼泽地为158元，最高的是东南沿海滩涂需360元；而改造治理中低产田，每亩最少的如黄土高原仅需14元，最高的如西北干旱区需235元。可见，在现实条件下改造治理中低产田挖掘潜力比开垦荒地扩大耕种面积的代价要低得多，因而也是更为可行的办法。目前，平均亩产不及400公斤的中低产田约占全部耕地的83.2%，可见潜力极大。其中中产田大都为有轻度洪涝或轻度盐碱的平地，或轻度水土流失的缓坡地，一经采取改良措施，消除其限制因素，较易达到增产效果。在投入资金容许的情况下，还应改造较为费工的低产田，特别是贫困地区的低产田，有利于扶贫工作的实施。
提高耕地的复种指数是挖潜的另一重要措施。最大可行性是在水分条件较好的暖温带（如黄淮海平原南部）和亚热带（如南方浅丘）地区。目前全国平均复种指数为155%，如能提高1个百分点，即无异于扩大播种面积2 000万亩，如能将全国平均复种指数提高到160%，则将可增加播种面积1亿亩，相当于开发所有条件较好的宜耕荒地，可见其效果之大。
挖掘土地利用潜力，还有其他一些途径。例如分散的农村居民点用地目前占到城镇农村居民占总用地量的87%以上，而且近年农民扩展宅基地成为普遍现象，如加强整理，适当集中建设新农村，实施退宅还田，大有潜力。又如现有2 000多万个乡镇企业80%散布在小型自然村，既扩大了污染源，又不利于基础设施的统一建设，如加以适当集中布局并与小城镇的建设结合起来，则可促进农村城镇化和工业化，便于管理和企业之间的协作，还可节约大量用地。再如复垦各类废弃地，整治被破坏的土地，或将零碎不规整的土地加以平整改造，提高其利用率，盘活存量土地也有潜力可挖。
3.因地制宜合理利用土地
（1）制定土地利用规划，加强宏观控制和管理。通过规划可以因地制宜，扬长避短，发挥各地区土地资源的潜力；根据国家现代化建设和发展生产以及保障生活的要求，协调好各用地部门的关系，既保持必要面积的耕地，又保障必要的建设用地：注意经济效益与社会效益、生态效益相结合。
（2）合理利用和加强保护耕地必须同步进行，彻底改变重用轻养的局面，提高土地资源的生产能力。