历史经验已经表明，城镇化是世界各国人口发展共同的必由之路。在新中国建立之前，毛泽东也指出：“如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程。”这实际上明确宣告，中国人口要走城镇化的道路。
但如何“变农村人口为城市人口”，牵涉到城镇化的发展方针。关于这个问题，在五六十年代，基于对国际国内形势的认识，毛泽东的基本思想是发展中小城市。１９５６年他说：“现在上海那些地方减少人口是必要的。”“沿海城市挤那么多人口不好嘛”。１９６０年他指出：“将来的城市可以不要那么大，要把大城市居民分散到农村去，建设许多小城市。”１９６１年他又说：“看来城市太大了不好，有４０万、４５万到５０万（人口）就好了。”１９６５年他更明确指出：“搞小城镇嘛，还是搞小城市的方针。”在上述思想指导下，１９５５年国家建委给党中央的报告中提出：“今后新建的城市原则上以中、小城镇及工人镇为主，并在可能的条件下建设少数中等城市，没有特殊原因，不建设大城市”。“新建的重要工厂应分散布置，不宜集中。”并首次规定“５０万人口以上为大城市，２０万人口以下为小城市”。
从６０年代中后期到７０年代中期，中国的城镇化方针除更加强调分散布局，压缩大城市，发展小城市外，还特别强调缩小城乡差别，号召走“工农结合，城乡结合”，“亦工亦农，亦城亦乡”的道路，这实际上对城镇化本身也开始否定。
尽管发展小城市的指导思想非常明确，但在实践中小城市并未得到发展，反而明显趋于萎缩。以１９７３年同１９５３年相比，全国１０万人口以下的城市由６３个减至２９个，５０万人口以上的城市则由２５个增至４０个。同期内全国建制镇总数由５４０２个减至２８５０个，其中５０００人以下的小镇由４５９６个剧减至５０３个。
从７０年代末到８０年代。中国明确地提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市。积极发展小城市”的城镇化发展总方针，小城市由此迎来了真正的黄金时代。到１９８９年，全国５０万人口以上城市比１９７８年增加１８个，１０万人口以下城市增加８７个，而镇增加了８０００多个。鉴于小城市这一新的发展态势，１９９０年４月１日正式施行的《中华人民共和国城市规划法》在第四条中对上述提法作了一些改变，它规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。”同时规定，以市区和近郊区非农业人口５０万和２０万为线划分大、中、小城市，而所称城市，“是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”毫无疑义，上述方针对促进中国城镇体系的完善，尤其是避免像许多外国那样的大城市恶性膨胀，确实起了积极作用。
但同时也要看到，对照２００年来特别是近几十年来世界各国城市化的共有规律或基本经验，以及中国当前正在加速工业化和现代化进程的社会大环境，在合理发展中小城市的同时，以法律形式明文规定控制大城市规模，这无论在理论上还是在实践上都具有一定的片面性，它不利于发展社会主义市场经济，不利于人口和资本按照其自身的规律运动聚集，因而有必要重新加以认识。
事实上自７０年代末讨论中国城镇化道路和发展方针问题以来，始终存在着种种不同意见，１９９０年《城市规划法》公布后，情况仍然如此，这充分说明，像城市化方针这样的重大问题，确实应该十分认真而慎重地对待，而在此问题上出现明显的偏差，对社会经济的健康发展是很有害的。
笔者认为，中国城市化方针更恰当的提法应该是：“大、中、小城市协调发展，逐步建立合理的城镇体系”。其侧重点首先是发展，然后是协调，与现行方针所强调的严格控制大城市规模，有着明显的区别。以下分３点对这个问题作进一步的分析。
（１）关于大城市的发展问题世界城市化近２００年的实践经验表明，大城市超先于中小城市的发展是各国共有的普遍规律，对此国内不少学者都有共同的看法，如高珮义认为“大城市超先增长”是世界城市化的一般规律，①王毅平认为“大城市首先得到发展是世界各国城市化初期和中期阶段的共同趋势。”潘纪一也认为“大城市和特大城市人口增长速度快于中小城市”是当代世界城市化的基本特征。联合国统计资料表明，１９５０～１９９０ 年间全世界５００万人以上特大城市的人口合计增长６．２倍，１００～５００万人城市增长４．１倍，１０～１００万人城市增长３．０倍，而１０万人以下的小城市仅增长２．３倍。１９９０年除中国大陆外，发展中国家共有百万人口以上的大城市６７个，其中６３个占全国总人口的比重比１９５０年上升，其中墨西哥城由１１．２％增至２２．８％，韩国首都汉城则由５．０％急升至２５．７％。发达国家处在城市化的不同阶段上，但１０３个百万人口大城市，占全国总人口比重上升的也多达７５个。所有这些都表明，大城市的超先发展确是一个国际大趋势。
然而与上述大趋势相反，中国大城市的人口发展速度却远为缓慢，不少大城市的人口在一段长时期内竟持续衰减，这对一个尚未实现工业化和现代化的国家来说无论如何也是不正常的。近 １０ 余年来，在改革开放的新形势下，中国大城市开始加速发展，１９７５～１９９０年间２８个最大城市非农业人口的年均增长率达到２．６３％，比前１４年的０．０７％加快了３６倍，但尽管如此，它们占全国市镇非农业人口的比重继由１９６１年的３７．６％降至１９７５年的３４．６％以后，又进一步下降到１９９０年的２７．３％，而中国最大城市上海占全国总人口的比重始终波动在 １％以下，与世界各国相比，差距更为明显。这些都说明中国大城市发展不仅没有超先，反而明显滞后。出现这种现象，原因当然是多方面的，但对大城市在思想认识上的偏颇无疑是重要原因之一。
关于大城市的历史性作用，马克思和列宁早有许多精辟论述，国内一些学者也从经济学和社会学的角度对超先发展大城市的问题作了多方面的论述，他们的论点无需多加引述，这里只准备从人口学角度对此作几点分析。
首先，资本的聚集必然要求相应的人口聚集。近１０余年来中国宏观性的生产布局和投资政策明显地向沿海地区及大城市倾斜，典型的如上海占全国基本建设投资总额的比重由６０年代的１／４０锐增至１／１５，最近国家要求通过大力开发浦东使上海成长为西太平洋巨大的国际性工商业和文化中心，并成为带动长江三角洲乃至整个长江流域起飞的龙头。为促使中国生产力水平早上新台阶，上述倾斜政策预计还将再维持若干年，这就为大城市加速发展提出了客观要求，在这种形势下再片面强调严格控制大城市规模，将严重阻碍全国的经济发展势头。
其次，中国总人口的不断膨胀及其与土地承载力之间越来越尖锐的矛盾也要求大城市超先发展。到２１世纪中期，中国总人口将达１６～１７亿人，其中城市人口至少达 １０ 亿人（低于这一水平则很难认为已达到中等发达水平）。这么多人如果都住在中、小城市里，由于居住密度较低，势必占用数以亿亩计的良田，使中国已经很低的土地承载力进一步显著下降。毫无疑义，土地是中国最紧缺的资源，城市化决不能以牺牲土地承载力为代价。低密度社区好虽则好，但对中国人来讲，则是一种过分的奢侈，大多数人将来还是只能居住在中高密度社区里，为此必须重视建设大城市、巨型城市甚至超级城市，以便在有限的空间里容纳庞大的人口，并为子孙留下大体可满足生存需要的宝贵耕地。
第三，第四次普查表明，即使在严格控制的情况下，大城市尤其是特大城市仍是全国人口迁移的众矢之的，京、津、沪３市的净迁入率大大超过其它省、区；在各省、区内部，大城市的净迁入率普遍超过中、小城市。这说明迁移人口对大城市有着最强烈的移民愿望，实际上这也是符合人口和经济发展的一般趋势的。在未来一段长时期内，大城市将继续保持较高的净迁入率，这几乎是可以肯定的。
最后，大城市妇女生育率低于中等城市，更低于小城市，有利于控制人口数量，改善人口质量。如果不下决心积极地把城市化包括大城市的适度发展作为缓解中国种种人口问题的途径之一，恐怕将很难从早育超生，生态失衡、扶贫输血以及人口质量逆淘汰的怪圈中摆脱出来。
笔者并非主张片面发展大城市，而是认为大、中、小城市应协调发展①，应放手让资本和人口按照市场经济规律去运动，去聚集，去扩散，不要对这个过程设置过多过严的人为限制。实践表明，以往的“严格控制”，往往是划地为牢，作茧自缚。离开“下放”、“上山下乡”等非常手段，控制效果就很不理想，如１９８３年要求北京市任何时候不要超过１０００万人，实际仅５年就突破了，各大城市三番五次制订的人口控制规划也从无实效。因此，应更多地把精力放在发展而不是控制上；反之，如果人们看不到中国大城市强劲的发展势头，硬要将它纳入“严格控制”的桎梏之中，中国经济起飞的前景可能就要蒙上阴影。
（２）关于合理发展中等城市中等城市在城镇体系中起着承上启下的作用。它们多是地区一级的行政经济中心，有的还是重要交通枢纽和工矿业城市。其人口规模及所承担的职能比较适中，因层次少，有利于管理，既能获得一定的集聚效益，用地、用水、住房的矛盾也不像大城市当前那样尖锐，对公共交通的需求也小得多；此外，中等城市因数量多，比较接近原料产地和消费地，有利于相对均衡合理地进行生产布局，也有助于提高经济效益。一些外国的经验表明，城市过大过小都有明显弊病，而以２０～５０万人较为适宜。中国的劳动生产率和人均消费水平远未达到发达国家水平，但从上述外国经验中也应得到启发。近年来中国的常州、烟台、沙市、襄樊、佛山等中等城市能发展为综合效益良好的明星城市，与规模适中关系至密。据统计，１９９０年中国１１７个中等城市的人均国民收入为２２３９元，而全部４６７个大中小城市的平均数仅为２１５７元；中等城市的经济密度为每平方公里１０４万元国内生产总值，全部城市平均仅７５万元。这些都说明中等城市已具有相当的集聚效益。
对于建立“镇—小城市—中等城市—大城市—特大城市”这样一个各级别、各类型城镇合理分布、有机联系的宝塔型城镇体系而言，中等城市显然处在举足轻重的地位上，如这一环节过于薄弱，城镇体系的功能将受到严重损害。只有合理发展中等城市，才有利于控制大城市规模并带动小城市的繁荣，因为中等城市可以接纳许多新建的大中型项目，对于向着大城市的人口迁移有较强的截流能力。
近几十年来中国中等城市的发展是比较迅速的，在城镇总人口中所占的比重有了明显的上升，但若与情况相似的其它发展中国家相比，中国中等城市仍需要增强总体实力。尤其是中国有一大半中等城市人口少于３０万，若作为一个专业性工矿业城市，规模已属可观，但若作为带动周围广大乡村的区域中心，这一规模仍偏小，也就是说集聚效益不足，今后相对而言应有一个更大的发展，其中包括省会城市海口，地区级行政和经济中心九江、常德、南阳、淮阴、济宁、宜宾、朝阳、赣州等等，按其职能，目前这２０万人左右的规模是不能适应的。其次，中国西部地区中等城市尤为薄弱，城镇体系中脱节现象相当明显。如云南作为一个有３７００万人的大省，除１１０．８万人的省会昆明外，中等城市只有一个个旧市，且职能单一（矿冶），人口也仅２１．３万人，这样的城镇体系无论在垂直方向还是水平方向上，都是很不令人满意的。其它不少省区情况也很相似。
除现有的中等城市外，今后还应根据总体布局的需要，把一批基础较好的小城市发展成为中等城市，如宜兴、德州、南平、信阳、达县、临汾、荷泽、南充、阜阳等等，以增强其集聚效益和综合功能，更好地发挥区域中心的作用，全国城镇体系结构也将由此得到进一步的改善。
（３）关于合理发展小城市前文中已经指出，从５０年代到７０年代，尽管在理论上一再强调小城市的重要性，但在实际行动上却是大砍小城市。如“文化大革命”中，湖南省撤销了一大批镇的建制，“许多县城３０～４０％、许多集镇６０～７０％的居民被强行下放农村；有的地方居民走尽，房屋拆光，整个镇子变成一片农田”。“这样几经折腾，把不少城镇搞得败落不堪。”又如江苏省，乡镇经济原本颇为活跃，但１９５３～１９８２年间，万人以下的建制镇被从３２２个砍到３９个，久负盛名的吴江县同里镇、震泽镇、黎里镇、芦墟镇在这３０余年中人口减少了二至三成，推计其迁移减少量是惊人的。从全国来看，同期内小城市无论个数还是占城镇人口的比重，都有明显的下降，同许多大中城市的膨胀形成鲜明的反差。
在上述背景下提出了“积极发展小城市”的方针，并在城乡经济迅速发展的形势下，收到了立竿见影的效果。几年内不仅小城市的个数增加了好几倍，在城镇人口中的比重也回升了。但也无庸讳言，因强调“积极发展”，在某些地方出现了片面追求数量和速度的倾向，名字虽换上了“镇”，但非农业人口和非农产业的规模并未获得实质性的增长。有的地方小城市发展得确实很兴旺，但布局不合理，功能紊乱，占用耕地过多，污染环境等问题也很严重。有鉴于此，国家才把“积极发展”的提法改成了“合理发展”。所谓合理，应是发展速度合理，数量合理，规模合理，结构合理，布局合理，总之要有利于城乡生产力的发展和社会经济结构的改善。应该看到，中国小城市的建制数从５０年代到８０年代初不仅没有增加，反而显著减少，显然是有悖情理的。８０年代中后期小城市建制数量猛增，既是适应形势新发展的需要，又是还历史的欠账，总的看来也是可取的。现在，这种“还欠账”的工作已告一段落，今后小城市的发展，包括建制的增加，必须同人口的聚集以及非农产业的发展更密切地结合起来。在这个过程中，既要看到中国尚处在社会主义发展的初级阶段，农民占了全国人口的大部分，在这种情况下，小城市在联系城乡以及促进广大乡村的工业化和现代化上理应发挥重要作用。另一方面也要看到，小城市聚集效益差，经济承载量小，在全国城镇体系中只能起一个配角的作用，夸大这种作用，甚至像某些同志所宣扬的：“限制并缩减大城市规模”，“发展小城镇，让小城镇遍地开花，星罗棋布于全国各地，这是我国城市化唯一正确的道路。”都是偏颇的，不适宜的。
小城市的类型比较多，职能各有特点，在人口规模上的跨度也显著超过大中型城市，在发展方向上应有所区别。现分成４类概述如下。
第一类是专业性工矿业或交通运输业、旅游业城市，一般都具有全国性或全省性意义，与自然经济和地方色彩都比较浓的其它小城市差别较大。其中煤矿专业城市有北票、丰城、晋城、朔州、东胜、义马、合山、古交等；(注：有色金属专业城市有白银、金昌、冷水江等；石油专业城市有克拉玛依、玉门、茂名、濮阳等；交通运输专业城市或边境口岸有畹町、二连浩特、凭祥、绥芬河、黑河、满洲里、日照、鹰潭、枝城等；旅游专业城市有黄山、峨眉山、武夷山、敦煌等。)除城市外，一些未设市的镇也属于此种类型，它们往往围绕几个甚至１个大型厂矿而形成。著名的如郑州以西的上街镇，近５万人，完全围绕巨大的河南铝厂形成。陕西省华县金堆城镇，近３万人，围绕同名巨型钼矿山形成。青海省柴达木盆地的大柴旦镇和冷湖镇也很有名，其人口均达２万余人。
值得指出的是有些大中型城市，人口虽达数十万，甚至上百万，但实际上是小工矿业城镇群。典型的如六盘水市，总人口１８０余万人，其中３６万非农业人口，分散在几十个工矿点或居民点中。东川市与之也十分类似。
专业性工矿业城市因职能单一，规模又小，容易导致人口自然构成失衡，男性多，青壮年多，这个问题值得引起重视。此外，这类城市同矿产资源关系密切，但矿产皆有一定的开采年限，一旦矿尽山空，城市就失去存在依据，无法按原有规模存在下去了。如以产煤为主的吉林省蛟河市，近年一批煤矿陆续关井，第四次普查时全市人口比第三次普查已减少 ７．５％。这是制订城市发展规划时必须注意的。
第二类是已设市的综合性小城市，它们一般均为地区一级的行政、经济和文化中心。与比较单纯的工矿业小城镇相比，它们历史悠久，源远流长，过去多为县治，因地理位置适中，交通便利，而逐渐发展为区域性的中心城市。所在区域一般均以农业生产占绝对优势，又缺乏突出的矿产资源，因而使它们的发展规模受到一定限制，尽管历史很久，迄今还只是个小城市。作为区域的中心，新中国成立后工业有所发展，但多围绕农业而形成，区际意义不大。此外第三产业也有一定规模。这类城市全国有大约２００个，如廊坊、衡水、侯马、乌兰浩特、海拉尔、泰州、椒江、宿州、阜阳、六安、吉安、抚州、宜春、上饶、商丘、漯河、恩施等等。
综合性的小城市只要未列入国家重点建设地区，人口规模不会发展很快。有些小城市，由于地理位置较好，交通方便，也可以作为某些经济事业的依托。如河北省廊坊市正位于北京、天津两个特大城市之间，铁路、公路交通均十分近便，再加上北京、天津户口控制很严，便受到不少中央直属单位的青睐，纷纷前来落脚（包括石油部、交通部一批单位），致使人口增长较快，其常住人口规模在１９８２年仅１６．４万人，１９９０年已达５９．７万人（其中非农业人口占 １／４）。事实上，许多中等城市正是这样一步步由小城市发展起来的，突出的如沙市、榆次、赤峰、南充、宜宾等。有的安排了国家重点建设项目，一下子即由较小城市跃升为大城市，兰州、包头、邯郸等皆是这方面的例子。
第三类是县城。中国大陆共有１９０３个县（１９９０年底）。作为其政治、经济和文化中心的县城，人口大部分在１万人以上，其中绝大部分已设镇，仅青藏高原上一部分人口很少的县城未设镇。但不论设镇与否，县城以其数量多、分布广而均匀，以及沟通城乡的独特作用，构成中国城镇系统中的重要环节。把这些县城搞好了，影响将是巨大的，可以说，它直接关系到中国乡村的现代化，毫无疑问应作为乡村城镇化的重点。在中国广大西部人口稀疏地区，县城往往是全县范围内唯一的城镇，理所当然地应该成为向农牧民展示现代物质文明和精神文明的“窗口”。在东部人口稠密地区，一个县除县城外还有其他城镇，但县城通常是人口最多以及非农产业最集中的，如上海各郊县中，县城的人口比县内其他镇都要超过半倍、１ 倍甚至几倍，而且一个普遍现象是这些县城人口的性别比在全县范围内是最高的。目前，扣除未设镇者，全国有１８００多个县城，恰好是城市总数的４倍，其分布也远较城市均匀。在若干年内，如能适当地集中有限的资金，把这１８００多个县治镇建设好，使其非农业人口规模显著扩大，中国城市化就能坚实地迈上一个新台阶。其中非农业人口和非农产业集聚规模最大者，可逐步升格为市；以年均升格１５个计，３０年达４５０个，就可以使全国城市总数增多１倍。
第四类是其它镇。除县城外，中国目前还有近１万个建制镇，比８年前第三次人口普查时增多了约 １０ 倍，成为改革开放以来最引人注目的社会经济现象之一。典型的如浙江省温州市（２市８县）１９７８年只有１８个建制镇，目前已有１１８个，共吸纳了１４０万农民就业。这些镇集中了全市乡村４０％的人口，工农业产值却占７０％，并创造了农民自行集资建镇的好经验，展示了中国乡村城市化的美好前景。第四类镇与广大乡村有着千丝万缕的直接联系，这一点在其人口构成中也有反映，总的特点就是农业人口比重大，乡镇通勤和流动人口多，江苏省南部苏州、无锡、常州一带乡村，小镇人口总数中住在乡下每天到镇上做工的通勤人口往往占一半，加上流动人口，显著超过了住镇人口；并出现了农民不愿意进城、乡村不愿意升格为城镇、干部不愿意提升上调等其它地方少见的新现象，表明其社会经济环境已出现了深刻的变化。除建制镇外，中国还有３万多个乡村集镇，其中９６％现已通电，５０％用上了自来水，进一步发展非农产业的前景广阔。
自改革开放以来，中国广大乡村工业化和城镇化出现了前所未见的好势头，吸引了大批农民到城镇从事各种非农产业，他们名曰农民，实际上已逐步非农化，这部分人在８０年代初被统称为“亦工亦农人口”。当时对他们的要求是“离土不离乡”，以减轻对城镇的压力。但随着形势的发展，前面这个“离”和后面那个“不离”，矛盾越来越大。有鉴于此，１９８４年１０月１３日国务院颁布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，这是中国户籍制度的一项重要改革。其总的精神是进入集镇落户的农民在统计上列入非农业人口，但应自理口粮，也就是不纳入对非农业人口的商品粮供应系统。从这个关键点上看，这部分人实际上只是“准非农业人口”。但从中国的现状出发，这样的措置也是适当的。
自上述通知颁布后，１９８５、１９８６两年出现了农民自理口粮进入集镇（仍不能进入城市）落户的热潮。如安徽省１９８４年为 １０１３７人，１９８５年为４６８３６７人，１９８６年达到６１２０５０人。近几年因治理经济过热，加上一部分人进镇落户后在口粮、住房、职业等问题上遭遇一些困难，落户人数已趋于减少，如１９９０年安徽省为 ５７２０２０人，比高峰期下降９％。尽管如此，五六年来仍有六七百万农民进镇落了户，占全国县辖镇非农业人口将近１／１０，其积极意义不可低估。今后随着乡村经济的发展，这一形式在改变中国人口的城乡构成上应发挥更大的作用。此外，如何解决这部分人的实际困难，使之从名义上的“农转非”向实质性的“农转非”靠拢，也值得认真研究。