第三节 发展中国家的资源政策
一、发展中国家资源和环境问题的特殊性
1.资源和环境问题的演变长期以来，发展中国家由于工业化水平很低，资源和环境问题主要是由于农业资源利用不当所造成的，表现为土壤侵蚀、森林滥伐、生物物种减少、盐碱化以及荒漠化等，这些以资源退化和环境破坏为主要特征的问题可以称为发展中国家传统的资源和环境问题。
50年代以后，发展中国家由于实施以加速工业化为目标的经济发展战略没有取得预期的成效，国民经济出现有增长，无发展的严重问题。从前曾作为发达国家工业化“病态”之一的工业和城市污染，在不少发展中国家陆续出现，而且问题日趋严重，令人触目惊心，成为有别于那些传统特征的新的资源和环境问题。
当代发展中国家的资源和环境问题是一种“并发症”。在传统的资源退化和环境破坏以及日趋严重的环境污染问题面前，管理政策往往顾此失彼，效果很差。从这个意义上讲，管理好全球的资源开发、治理环境的焦点主要集中在发展中国家。
2.资源和环境问题的特殊性（1）人口增长过快。经验证明，人口、资源保证程度、环境质量和经济增长四者之间存在不可分割的联系，人口增长的动态特征直接影响到人类赖以生存的资源基础。本世纪以来，世界人口增长从前 50年的年平均增长 1.8％上升到 1970 年年的最高点 2.06％，同期，发展中国家增长率由 2.2％上升到 2.5％。此后，世界人口增长率首次下降，1985年，较发达地区的人口增长率已下降到约 0.7％，但是，发展中国家仍然维持在约 2％的高速人口增长水平上，因为发展中国家人口基数大，死亡率下降，人口增长惯性大。
1950—1985年间，发达国家人口总数从 8亿增加到 12亿，净增 4亿；发展中国家人口总数从 17亿增加到 37亿，净增 20亿。非洲、拉丁美洲、东亚、南亚人口占世界总人口的百分比都上升了（表 8－3）。
表8－3 1950和1985年世界人口的地区比例
地区 1950（百占世界总1985（百占世界总万）人口（ %）万）人口（ %）非洲 222 8.9 553 11.4 拉丁美洲 165 6.6 406 8.4 北美 166 6.6 263 5.4 东亚 571 22.8 1252 25.9 南亚 695 27.8 1572 32.5 欧洲 572 22.8 770 15.9 大洋洲 113 4.5 25 0.5
资料来源：《1986年世界资源》，能源出版社，第 15页。
发展中国家人口增长速度过快，使自然资源、特别是土地资源的人口承载量负担加重，自然资源和环境在超负荷的压力下，终于导致资源退化和环境破坏。
（2）资源依赖性强。大多数发展中国家对自然资源基础的依赖性很强，表现为，在生产结构上，农业及采矿业产值约占国民生产总值的 1/4以上，相反，发达国家资源产业仅占国民生产总值的 1/20（表 8－4）。表8－4 1985年不同国家的工业结构（％）
国家类型农业工业服务业采矿业制造业发达国家.. 3 4 32 61 发展中国家.. 20 19 15 47 其中：低收入国家.. 32 21 12 35
资料来源：世界银行，1987年世界发展报告，中国财政经济出版社。
特别是那些最贫困的低收入国家，资源产业（农业和矿业）的比重更大。这些国家除了自然资源这种自然财富以外，其它经济要素都十分稀缺，同时，人口增长速度又很快，当自然资源不能继续承受国民经济增长的需求时，又由于缺乏可以替代资源的物质资本和受过教育的人力资本，也没有能力开拓其它的经济活动领域，因此，对资源基础受到损害以后产生的严重后果承受能力最低。
（3）资源基础脆弱与农业生产方式。发展中国家的资源基础大多比较脆弱，特别是在非洲，这是资源和环境问题的一种十分重要的自然因素。据调查，非洲大陆 80％的土地肥力贫瘠；47％的土地十分干旱，难以发展旱作农业；年降水量少，降水量年际变化大，波动幅度在 30—40％之间；自然灾害十分频繁。
与此同时，发展中国家的绝大部分农业生产活动是以家庭和小农场为基本单元，这种经济活动规模小、空间分布零散的资源利用方式，在缺乏合理的经济行为的情况下，对资源和环境破坏量大面广，是资源和环境管理的难点之一。
（4）低资源贸易收益与沉重的外债。发展中国家所具有的资源禀赋，决定了它们都有以初级产品出口为主的特点，国家的大部分出口收入都是靠一种或几种初级产品获得的（表 8－5）。单一大宗资源产品出口模式是发展中国家平衡国际收支的主要收入来源。但是，在南北方贸易联系中，受贸易保护主义的影响，南方大宗传统资源出口产品的贸易条件日趋恶化，导致国际收支失衡，外债增加。
世界银行统计，1960—1986年间，世界 33种非燃料商品的价格指数，按 1977—1979年不变价格计算，呈现下降的基本趋势（图 8－1）。与此同时，发展中国家的外债数额从 1970年的 194.86亿美元剧增到 1986年的 1021.17亿美元，外债占国民生产总值的比重由 1970年的 13％上升到 1986 年的 37％。
低贸易利益和沉重的外债，对于经济基础和自然基础都十分脆弱的大多数发展中国家来说，无疑是雪上加霜。
（5）（5）者 R.M.Su-ndrum的研究，占发展中国家总数 20％的最低收入家庭收入只占全国总收入的 4.5％，20％最高收入的家庭的收入却占到 54.3％，反映收入分配不均程度的吉尼系数为 0.49，与发达国家相比，收入分配的不平均程度更为突出（表 8-6）。联合国粮农组织曾调查了 68个发展中国家，了解到，1980年居住在农村的 13.4亿人中，有一半人的收入处在贫困线以下，其中，农村贫民约有 2/3集中在远东。
由于最贫困的赤贫者的生存是建立在依赖对自然资源基
表.. 8-5 若干发展中国家的出口特点.. 19802 3456 国名.. 人口（.. 1980 年，百万）.. 1980年人均国民生产总值（美出口占国内生产总值初级产品占商业性出口主要出口商品.. 第.. 5栏占商业性出口元）.. （.. 1977~1980额（.. 1980（.. 1977~19 年）（.. %）.. 年）（.. %）.. 80年）（.. %）大国巴西.. 119 2，.. 050 7 61咖啡、大豆、36 铁矿石.. 印度.. 673 240 7 39黄麻茶叶.. 11 印度尼西亚.. 147 430 27 97石油、橡胶、78 木材.. 墨西哥.. 70 2，.. 090 12 61石油咖啡.. 47 尼日利亚.. 85 1，.. 010 29 99石油.. 93 巴基斯坦.. 82 300 11 44稻米.. 19 石油输出国伊朗.. 39 2，.. 160 38 97石油.. 97 沙特阿拉伯.. 9 11，.. 260 65 100石油.. 100 委内瑞拉.. 15 3，.. 630 29 99石油.. 95 其他国家玻利维亚.. 6 570 19 97锡、天然气、85 银、石油、锌.. 智利.. 11 2，.. 150 20 80钢.. 50 哥伦比亚.. 27 1，.. 180 17 78咖啡.. 62 古巴.. 10 810不详.. 99糖高埃及.. 40 580 21 80棉花.. 22 埃塞俄比亚.. 31 140 13 100咖啡、皮革.. 85 加纳.. 12 420 19 99可可木材.. 64 危地马拉.. 7 1，.. 080 22 77咖啡、棉花、56 糖.. 象牙海岸.. 8 1，.. 150 41 92咖啡、可可、67 木材.. 牙买加.. 2 1，.. 040 43 48氧化铝、矾78 土、糖..
113456 国名.. 人口（.. 19801980年人均国民生产总值（美出口占国内生产总值初级产品占商业性出口主要出口商品.. 第.. 5栏占商业性出口年）（百万）.. 元）.. （.. 1977~198额（.. 1980（.. 1977~190年）（.. %）.. 年）（.. %）.. 80年）（.. %）肯尼亚.. 16 420 29 86咖啡、茶叶.. 45 南朝鲜.. 马来西亚.. 38 14 1，.. 520 1，.. 620 34 53 11 82- 橡胶、木材、锡、石油、棕 - 73 榈油.. 秘鲁.. 17 930 24 89铜、鱼粉、铅、55 银、锌、咖啡.. 菲律宾.. 49 690 19 65糖、可可豆、48 铜、木材.. 斯里兰卡.. 15 270 34 88茶叶、橡胶.. 59 白桑尼亚.. 19 280 19 33咖啡、棉花、54 麻、坚果.. 泰国.. 47 670 23 75大采、橡胶、55 谷物、锡、淀粉、糖.. 赞比亚.. 6 560 40 87铜.. 88
资料来源：[美 ]M.吉利斯等著，《发展经济学》，经济科学出版社，
表8－6 家庭收入分配的国际对比
表8－6 家庭收入分配的国际对比家庭收入的百分比份额（按百等分法分组）吉尼系数最低的第二个第三个第四个最高的发达国家发展中国家.. 20％20％20％20％20％.. 6.0 10.9 15.7 22.7 44.7 4.5 8.3 12.7 20.2 54.3 0.3820.490
表 8－6家庭收入分配的国际对比国家/家庭收入的百分比份额（按百等分法分组）/////吉尼系数 /最低的/第二个/第三个/第四个/最高的/ /20％/20％/20％/20％/20％/发达国家/6.0/10.9/15.7/22.7/44.7/0.382发展中国家/4.5/8.3/12.7/20.2/54.3/0.490 资料来源： R.M.Sundrum1990，
IncomeDistributioninLessDevelopedCountries，第 73、76(，) 页础索取的基础上，并且，索取的强度不断提高，但却缺乏对资源基础起码的补偿，因而，在某种意义上，发展中国家的贫困既是资源与环境破坏的原因，又是它的后果。一旦管理政策失败，赤贫者又成为资源退化和环境破坏后果的主要承受者。
二、发展中国家的资源管理问题
世界资源研究所在对非洲进行多年的跟踪研究以后指出，非洲目前在生存和发展上面临的困境，在很大程度上是由于“资源管理上的失误。这些失误的部分原因是没有注意到或因政策和发展战略不能适应当地情况”。①非洲的情况是发展中国家资源和环境管理问题的一个缩影。
1.传统的政府决策过程不能适应促进自然资源永续利用的需要（1）如前所述，持续发展要求资源开发注重当前利益，兼顾长远利益。相反，发展中国家往往急于摆脱贫困，加速工业化，政府决策的显著特征就是短期性，这是全部问题的关键所在。政府决策的“近视病”只注意具体项目的直接效益，对项目的持续性效益疏于进行综合评价。实际上，决策“近视病”的深层原因就在于把发展与资源和环境保护对立起来。坦桑尼亚总统朱利叶斯·尼雷尔曾感慨地指出：“非洲人一直把非洲的环境问题看成是美国人或欧洲人的事情。..，谁议论环境问题，就好象是企图阴谋阻止非洲大陆的现代化。” （2）政府机构中专门负责制订切合实际的综合发展规划的职能很弱。但是，新兴工业化国家的经验表明，只有发展规划才最具有长远特征和综合性质，能够把国民经济导向健康发展的轨道上。此外，政府职能分散，缺乏沟通，造成发展目标互相冲突，不能达到资源利用和保护、就业、人口增长等目标的合理平衡。（3）决策权过于集中。这种决策结构的不足主要表现为：①负责资源利用的政府决策人员既不承担发展项目失败的责任，也较少受项目外部性的影响。因而，项目决策缺乏强烈的“风险”意识；②决策者对项目建设所处的生态环境的结构和功能缺乏充分的认识，从而对项目的选择和决策不能做到 因地制宜；③不能发挥地方政府在管理区域性资源利用的积极性和独创性。
因地制宜；③不能发挥地方政府在管理区域性资源利用的积极性和独创性。项目管理方法存在失误在发展中国家，资源和环境管理的传统方法是项目投资法，也就是对以环境目标为主的项目进行投资，或者在项目投资中包含资源保护和环境治理款项。国际组织的经济援助是项目投资的主要来源。遗憾的是，由于在项目管理上存在诸多失误，项目投资效益不尽人意。1974—1984年间，世界银行在发展中国家援助并建成 994个项目，其中，项目投资失败的比例达 14％，非洲的失败记录最高，西非项目投资失败率是 18％，东非达到 24％。
从项目管理上寻找原因，主要有三点：①项目的设计没有照顾到发展中国家的现实自然条件，如在非洲强迫改变原有的间作而换成单一作物，盲目鼓励提高农业生产的机械化程度。②投资项目不能与发展中国家的经济条件和承受能力相适应。例如，非洲农民除受传统文化、社会、经济和技术的制约以外，起决定性作用的因素是缺钱、缺劳动力、不愿冒风险。然而，有些项目从开始实施起，就需要投入大量资金和劳动力，甚至还有一定程度的经济风险。③投资项目与发展中国家的经济和管理能力不相适应。一些投资项目需要大量经费，进口设备和高级专家，这已经超出发展中国家的承受能力，造成投资项目对国际援助机构的长期依赖性，一旦这种依赖性失去，投资项目往往也就随之流产。
三、发展中国家资源配置
发展中国家在发展和保护之间业已存在的巨大矛盾表明，发展中国家资源和环境管理目标具有三重性。第一，必须建立起持续发展的农业基础，增加粮食产量和经济作物的产量，解决农民的温饱问题；第二，必须开辟广泛的致富门路，增加农民收入，以减少贫穷和营养不良；第三，脱贫致富的农业政策必须建立在保护自然资源基础之上。概括起来，也就是生产、分配、保护三个目标。从这些目标中可以看出，发展中国家的自然资源政策实际上是国民经济政策、特别是农业政策的有机组成部分，资源和环境管理成功的关键就在于谋求资源政策与经济政策的协调性，减少目标冲突。要做到这一点，最重要的是改变资源管理的政策环境，完善资源管理的配置措施。
1.改革资源管理的政策环境世界银行在分析非洲资源管理失败后，得出了一个基本结论：政策环境（生产价格低、使用权不可靠）是失败的主要原因。改革资源管理的政策环境，主要就是改革农业价格政策、补贴政策以及稳定土地资源的使用权等。
（1）农业价格政策。在大多数工业国家，农业价格政策的目的是规定农产品的最低价，以保障农民收入。相反，发展中国家为了稳定城市居民消费水平，提高工业积累率，增加外汇收入，往往过分地压低了农产品价格，使国内农产品价格经常明显低于国际贸易价格，表 8－7所列三个国家就是一个例子。 表.. 8-7 表.. 8-7 年份咖啡肯尼亚茶马拉维咖啡咖啡坦桑尼亚棉花茶.. 1971 —.. 1975 0.96 0.75 0.26 0.78 0.48 0.45 1976 —.. 1980 0.98 0.81 0.24 0.59 0.50 0.35 1981 —.. 1985 0.89 0.85 0.25 0.59 0.74 0.50
资料来源：D.W.Pearceet，al.1990，EconomicsofNaturalResourcesandtheEnvironment，第.. 354页
农产品价格扭曲对农业生产和资源管理的影响是多方面的：根据对.. 1971—1980年间.. 28个发展中国家农业增长函数的分析，中等农产品价格扭曲水平对农业产值增长的影响程度大约是.. 9.6％，高农产品价格扭曲水平的影响程度达到.. 20％。.. ①不合理的农产品价格政策还使农业收益下降，降低了农民
对保护农业资源的投入能力，其中包括水土保持和其他一些保护资源基
础的措施所必需的投资。在这种情况下，放开农产品价格，使之接近国际价
格水平，往往符合经济和贸易利益，也符合资源和环境保护目标。
（2）补贴政策。许多发展中国家在相对低的农业技术水平条件下，特别是在.. 50年代和.. 60年代初期，用增施化肥、农药，扩大灌溉面积，提高机械化水平的措施来增加农业产量。为此，许多国家对农民进行成本补贴，其中，补贴数额最大的项目主要是化肥、农药、水和高产作物品种。农业投入补贴在下列情况下具有一定的经济合理性：①推广新技术的投资风险补贴；②对缺乏资金和贷款能力的农民的投入补贴；③对农产品低价的经济补偿。问题在于，发展中国家的农业投入补贴用得太滥，大大超过了补贴的经济合理限度。这样，补贴鼓励了农民长期地、过分地使用农药，害虫抗药性能力的提高以及随之而来对生产的损害，可以说是这种补贴的一种直接后果。实践证明，采用综合性防虫措施，如减少使用工业杀虫剂、选种抗虫性能更强的作物品种、保护天敌，效果更好。滥用补贴还人为地降低农业生产成本，助长资源的粗放型利用，这既不符合经济利益，也不符合环境利益。
改革补贴政策主要是给予保护农业资源的合理补贴，取消不合理的投入补贴，依靠市场机制来消除政府干预的扭曲影响。这样就可以节约资金，促进农民对生产投入的慎重考虑，有效利用资源并减轻自然资源退化。
（3）稳定资源使用权。资源产权界定是合理、有效管理自然资源的基本原则之一。图.. 8－2以农业土地所有权和使用权的变化为例，说明了资源产权的影响。图.. 8-2 地权与农业生产
稳定资源权属的重要方面，就是制订一些法律规章，规定农田、林木和草场的所有权和管理权。经验证明，一些资源，如森林、草场的使用权和管理权比其所有权要重要得多。其他的经济措施包括租赁制度的合理化、价格和税收政策等。
2.完善资源管理的配套政策.. ① F.K.Zhouet，al.“ImpactcndImplicationsofPricePolicyandLandDegradationonAgriculturalGrowthinDevelopingCountries”， AgriculturalEconomics，Vol.5（4），1991. （1）（2）政府决策结构。如前所述，改进发展中国家资源管理的障碍之一是政府的制度结构。例如，电力部门在制订、实施水电发展规划时可能考虑不到由此对农民带来的消极影响，流域开发产生的防洪排洪问题，只要灾害发生在省界以外，水资源利用所在省可能就会漠不关心。为了减少这种外部效应，必须加强国民经济综合规划的制订工作，建立具有综合管理职能的权威机构，以此协调部门之间、区域之间的目标冲突以及资源开发利用中产生的各种矛盾。（3）人口。人口政策和人口规划是经济发展和资源保护的根本性政策，发展中国家迅速增长的人口已造成了严重的社会经济问题。为此，发展中国家必须加强人口控制，调整人口政策和人口规划；为已婚夫妇和个人提供广泛便利的信息和条件，以利于他们选择子女数和生育间隔；保护和提高妇女地位和要求，加强妇幼保健工作。 3.加强发达国家与发展中国的资源与环境管理合作从长远看，国际经济环境主要掌握在北半球，这对发展中国家经济发展和资源、环境保护的成功至关重要。在全球经济相互依存日益深化的今天，加强北半球的发达国家与南半球的发展中国家在资源和环境管理中的相互理解和合作，已经日益成为国际社会的一种公识。
首先，发达国家必须减少其保护主义，特别是农业的保护主义。即使需要对农业的特殊补贴，也应当选择对农民收入的补贴，而不要提高价格。提高价格刺激生产过剩，反过来又压低了世界谷物和许多经济作物的价格，发达国家将过剩的农产品用于经济援助倾倒向发展中国家，使这些国家国内农产品价格受到压制，导致农民收入降低，陷入越穷越垦的恶性循环之中。
其次，增加发达国家对发展中国家的资源与环境管理援助。世界经济的现实证明，工业化国家和发展中国家一样都需要管理好国内外的自然资源。因为目前世界资源的开发利用模式是：发展中国家开发，发达国家利用；发展中国家生产，发达国家积累。这说明发达国家的经济繁荣最终取决于是否能获得所需的资源，是否能摆脱环境灾难的危害。地球确实只有一个，在全球的资源和环境问题上，地球上所有国家的命运全部维系在同一条诺亚方舟上，支持发展中国家改进资源和环境管理，既是发达国家道义上的义务，也符合发达国家的直接利益。因此，发达国家必须在资金、环境保护技术、资源管理方法等方面对发展中国家提供更多的无偿援助。
近年来，国际社会在援助发展中国家的自然资源保护和发展中进行了债务与自然保护交易、资源保护金融的初步尝试。
这种尝试出现的经济背景是：拉丁美洲的部分发展中国家债务数额逐年递增，全部偿还的前景日益渺茫，导致债务贬值，形成贬值债券买卖的二级市场。在这种条件下，国际保护组织在债务国答应执行特定的资源保护协议的前提下购入贬值债券。债务与自然保护交易既减少了债务国的债务负担，
又实现在特定区域的资源与环境保护目标。另一种情况是，一些跨国公司在发展中国家经营工贸企业，积累了相当数量的地方通货盈余，又因种种条件的限制，不能兑换成国际通货，成为使用范围有局限的资金，于是出现在附加资源保护条款的情况下，用这种资金进行资助、信贷和债券交换。上述新尝试的效益是十分明显的，只是目前的规模仍然相当有限。为了全球各个国家的共同利益，必须继续提倡、推进国际社会对发展中国家资源和环境管理类似的支持和帮助。